Pol.mag. Gunilla Carlander-Reuterfelt har jobbat med internationella frågor och parlamentarisk diplomati i Finlands riksdag sedan 1981 samt vid politiska avdelningen i Europarådets internationella sekretariat i Strasbourg 1990-1995.

Den 22 april 1988 samlades regeringens utrikesutskott under ledning av president Mauno Koivisto. Strax efter mötet meddelade utrikesminister Kalevi Sorsa riksdagens utrikesutskott om regeringens beslut att inleda underhandlingar om Finlands medlemskap i Europarådet.

Processen framskred i ilfart både i Riksdagen och i Europarådet och den 8 maj 1989, på Europarådets 40-årsdag, blev Finland medlem.

Orsakerna till Finlands sena inträde i Europas äldsta politiska organisation är välbekanta och detaljerna avslöjande. Först president Paasikivis skepticism som byggde på uppfattningen att Europarådet ansågs vara föremål för stormakternas konflikter, och senare den utrikespolitiska ledningens prioritering av medlemskap i OECD och KSSE-processen. Sedan 1976 betonade man att Europarådet grundar sig på parlamentarisk samverkan och hänvisade till avsaknaden av konsensus bland riksdagspartierna, eftersom kommunisterna motsatte sig allt ökat samarbete. I bakgrunden torde även ha varit betänkligheten med att vara tvungen att utse kommunistiska medlemmar i den parlamentariska delegationen. Men våren 1988 förändrades läget. Riksdagens utrikesutskott framhöll i sitt ställningstagande att Rådet blivit ett viktigt centrum för en allmänpolitisk debatt i och med att dess kontakter med Östeuropa ökat. Utrikesutskottets beslut att anhålla om medlemskap var inte enhälligt. Det var inte oväntat DFFS:s (Demokratiska förbundet för Finlands folk) representant i utrikesutskottet som lämnade in en avvikande åsikt 1989.

En försiktig början

Finlands fd. utrikesminister Hjalmar Procopé hade deltagit i det historiska mötet i maj 1948 som sammankallats av Sir Winston Churchill men Finland och Island är de enda nordiska länderna som inte är konstituerande medlemmar av Europarådet.

Frågan om Europarådets utvidgning debatterades sedan 1950-talet. I maj 1953 cirkulerade det rykten om att Finland omnämnts i diskussionerna i Europarådets ministerkommitté. I en rapport från ministerrådets möte i november 1955 konstateras bland annat följande: Although several Deputies said their Governments were in favour of admitting Finland to the Council, there seems little likelihood that this problem will be raised in the immediate future. Even though Finland has joined the Nordic Council, this country has so far shown no desire to take part in the work of the Council of Europe.

Men i Finland var man försiktig på högsta politiska nivå. Sveriges ständige representant i Europarådet Ingemar Hägglöf rapporterade till sin utrikesminister i november 1955 om president Paasikivis skepticism gentemot Organisationen i anslutning till ett samtal som ägt rum mellan president Paasikivi och Frankrikes ambassadör i Helsingfors. ”... På fransk sida utgick man därför från att finska regeringen ej komme att taga något initiativ för att bli medlem av Strasbourg-organisationen, förrän detta i Helsingfors bedömes kunna ske utan någon som helst risk för belastning av förhållandet österut”.

Frågan om möjligheten att kombinera en neutralitetspolitik med medlemskap dryftades sedan 1950-talet i rådet eftersom rådets uppgift var att verka som ett forum för sameuropeisk utrikespolitik. Då den utrikespolitiska uppgiften senare överfördes till andra organisationer öppnades nya möjligheter för neutrala länder att ansluta sig. Österrike blev medlem 1956 och Schweiz 1963. Den utrikespolitiska ledningen i Finland tvekade ännu i över 25 år.

Europarådets inviter

Ministerrådet är Europarådets beslutsfattande organ, men organisationen har sedan grundandet haft en stark parlamentarisk dimension med aktiva politiska grupper. Det neutrala Schweiz beslut att inleda underhandlingar om medlemskap aktualiserade frågan om det neutrala Finlands ställning. Frågan togs upp i parlamentariska församlingen.

I 1963 inbjöd den parlamentariska församlingens socialdemokratiska grupp på initiativ av tyska socialdemokratiska partiet finländska representanter att följa med församlingens arbete. Med anledning av inbjudan skickade avdelningschef Max Jakobson vid utrikesministeriet ett cirkulär till de finska ambassadörerna där det påpekades att man kan anse ”att ett medlemskap i sig kunde vara benäget att föda misstankar om vårt lands neutralitetspolitik. Därtill är det tvivelaktigt vad för konkret nytta ett medlemskap för Finland skulle medföra. Slutligen bör konstateras, att Finlands regering åtminstone inte hittills behandlat frågan om Finlands relationer till Europarådet”.

Detta hindrade inte Olavi Lindblom och Gunnar Hendrikson från SDP och Victor Procopé från SFP att åka till Strasbourg och delta som inbjudna gäster av den socialdemokratiska respektive kristdemokratiska gruppen i parlamentariska församlingens session i september 1963. Besöket födde många nya idéer; Viktor Procopé föreslog för Finland en liknande observatörsstatus som Israel innehade, generalsekreterare Ludovico Benvenuti besökte ambassadör Palmroth i Paris varpå Palmroth bad om en redogörelse över prejudikat och olika lösningar på deltagande i Europarådets arbete, församlingens president Pierre Pflimlin föreslog att en studie skulle utföras angående Finlands lämplighet för att eventuellt inbjudas till Europarådet. Som ett första steg föreslog man att konsultera de skandinaviska delegationerna, och särskilt den svenska delegationen. Ordförande för den svenska delegationen Bengt Elmgren svarade dessvärre aldrig på Pflimlins brev, kanske för att undvika att ge ett icke-uppmuntrande svar.

Den ömtåliga frågan togs genast upp i regeringen och intresserade också svenskarna. Utrikesminister Veli Merikoski föredrog redan i november ärendet i regeringens utrikesutskott som samlades under ledning av statsminister Ahti Karjalainen. Samma dag skickades ett cirkulär undertecknat av utrikesminister Merikoski och avdelningschef Max Jakobson till Finlands ambassader i vilken man uppmanade ambassadörerna i Europarådets medlemsländer att föra fram regeringens ståndpunkt. Det avgörande med beaktande av Finlands neutralitetspolitik var, att Europarådet ansågs vara föremål för stormakternas konflikter och att medlemskap i sig kunde därför uppfattas som ett ställningstagande till dessa konflikter. En anslutning som observatör kunde alltså uppfattas som tecken på en ändring i Finlands utrikespolitik. Med tanke på neutralitetspolitiken ansåg regeringen att det inte var ändamålsenligt att bli medlem eller observatör i Europarådet. Men regeringen ansåg dock att myndigheterna kunde överväga in casu att delta i rådets samarbete på de kulturella, sociala och juridiska områdena. Redan 1964 inbjöd Europarådet Finland att som observatör ta del i alla expertkommittéer på mellanstatlig nivå.

Max Jakobsons förtroliga promemoria till Republikens president Urho Kekkonen är tydlig: Jakobson skrev: ”En anslutning som observatör till Rådet skulle otvivelaktigt uppfattas i Sovjetunionen som en ändring i Finlands utrikespolitik. En anslutning till Rådet kan inte ses medföra tillräckligt stora fördelar som en motvikt till Sovjetunionens negativa reaktion. Det faktum att bli utanför Rådet behöver inte vara ett hinder för ett deltagande i samarbetet på olika områden”.

Men det fanns en ytterligare detalj som Sten Aminoff på Sveriges ambassad i Finland antecknat i en promemoria till svenska UD och som inte torde finnas nedskrivna i de officiella finska instruktionerna. Aminoff skrev ”...... Detta vore att regeringen skulle se sig nödsakad att jämväl utse kommunistiska riksdagsmän som delegater till Strasbourg. Man ansåge här att det vore onödigt att göra församlingen i Strasbourg till forum för finländsk kommunistisk politik och propaganda". Enligt Jakobson hade inga andra medlemsländer ännu sänt kommunistiska parlamentariker till rådet. Frågan om de finska kommunisternas inställning till Europarådet spelade en avgörande roll fram till april 1988.

Regeringens beslut i frågan väckte även debatt i pressen. Helsingin Sanomat kritiserade utrikesministeriets kommunikation till allmänheten bl.a. för att ministeriet inte gett någon orsak för det negativa beslutet. I ledaren poängterades att det bara var icke-kommunistiska stater i Europa som ingick i Europarådet och att de neutrala länderna Schweiz, Österrikes och Sveriges medlemskap borde vara en garanti för att rådet verkligen var neutralt utrikespolitiskt. Både Helsingin Sanomat och Ilta-Sanomat påpekade att det nu kommer att ges mycket uppmärksamhet till det faktum att Finland är det enda västeuropeiska land som inte är medlem av rådet och isolerar sig allt mer från den utompolitiska sameuropeiska utvecklingen. Finska notisbyrån var inte heller nöjd med utrikesministeriets svar på dess förfrågan.

I regeringens kommunikation till generalsekreterare Modinas tillades att ställningstagandet inte uteslöt ett upprättande av förbindelser mellan församlingen och finländska riksdagsmän och det var på detta plan relationerna kom att expandera. I mars 1965 höll Sveriges utrikesminister Torsten Nilsson ett tal i Paasikivi-samfundet. I talet behandlade han också frågan om Sveriges förhållande till Europarådet. Nilsson konstaterade att eftersom Europarådet inte kunde fatta majoritetsbeslut som var bindande för medlemsstaterna och överhuvudtaget inte tog ställning i försvarspolitiska frågor väckte medverkan inga betänkligheter. Sveriges linje var att alltid markera sin neutralitetslinje i frågor som berörde det politiska samarbetet i Västeuropa.

Efter att ha diskuterat Europarådet på partidagen i juni 1963 inbjöd Svenska folkpartiet i november Sven Gustafson från svenska Europarådsdelegationen att för en sluten krets hålla ett föredrag om Sveriges och de neutrala ländernas erfarenheter av Europarådet. Även Gustavson påpekade att regeringspropositionen från 1949 om Sveriges medlemskap i ER inte innehöll några överväganden om i vilken mån Sveriges alliansfria politik eventuellt skulle vara oförenlig med medlemskap.

Generalsekreterare Peter Smithers besök i Polen 1967 var ett exempel på Europarådets ökade intresse att utveckla förbindelserna med östeuropeiska stater. På utrikesministeriet i Finland följde man med utvecklingen särskilt med tanke på förberedelserna gällande KSSE-processen och Finlands strävan att bli medlem i OECD.

I november samma år ombads de finska ambassadörerna att ge sin bedömning om Europarådets betydelse och ställning med hänvisning till den allmänna politiska utvecklingen i Europa och internationella organisationernas uppgifter. Ambassadrådet Joel Pekuri rapporterade om sitt möte med Jan af Sillén på svenska UD som bl.a. kunde berätta att österrikiska utrikesministern rapporterat i Wien om ”ett ökat finländskt intresse för Europarådet”. Enligt en annan svensk diplomats bedömning fanns det inte något ”principiellt hinder eller av dess utrikespolitik betingat hinder för (finländskt) medlemskap”. Det var snarare fråga om att intresset var ”lamt”. ´Men det fanns ett intresse. I februari 1968 gjorde sex medlemmar av den svenska riksdagsgruppen en motion i vilken föreslogs att regeringen skulle vidta positiva åtgärder för Finlands anslutande till Europarådet.

I januari 1968 besökte generaldirektören för Pensionsanstalten V.J. Sukselainen och professor L.A. Puntila Strasbourg, enligt egen utsago ”på uppdrag av Riksdagen”. De inbjöd ordföranden för parlamentariska församlingen Sir Geoffrey de Freitas på privatbesök till Finland. Efter ordförande de Freitas möte med utrikesminister Ahti Karjalainen i juli 1968 meddelade utrikesministeriet att det inte fanns något nytt angående Finlands relationer med Europarådet inom en snar framtid. de Freitas konstaterade att ”han fäst uppmärksamhet vid att kommunisterna var representerade i Finlands regering och att den yttersta vänster utgör en stor grupp i riksdagen. DFFF och ASSF (Arbetarnas och småbrukarnas socialdemokratiska förbund), hade tillsammans fem ministerposter och 41 respektive 7 representanter i riksdagen. de Freitas ansåg det vara uppenbart, att om Finland var medlem i Europarådet, skulle en kommunist även ingå i parlamentarikerdelegationen, vilket han inte ansåg vara på något sätt ”skrämmande” även om inget ER-medlemsland hade i detta skede haft kommunister i sina parlamentarikerdelegationer.

Händelserna i Tjeckoslovakien sensommaren 1968 gav ny fart åt Europarådets strävanden att öka kontakterna med icke-medlemsländer. Parlamentariska församlingens initiativ gällande Finland kom som en tråkig överraskning för utrikesministeriet. Finland höll ju på att förbereda sitt viktigaste utrikespolitiska initiativ, KSSE-processen.

Det var först i början av december 1968 som utrikesministeriet fick via Sveriges utrikesdepartement kännedom om motionen som utarbetats i parlamentariska församlingens underutskott för relationer med icke-medlemsländer och gällde relationerna med Finland. Efter händelserna i Tjeckoslovakien ville församlingen ta upp frågan om relationerna med Jugoslavien och diskussionen utökades att omfatta relationerna med övriga icke-medlemsländer. I november 1968 lämnade Bruno Pitterman från Österrike in en motion som gällde Finland. Motionen hade därtill undertecknats av sex tyskar, tre britter, en fransman och en schweizare, men inte en enda representant från Norden. Enligt planerna skulle Allan Fitch utses att utarbeta en rapport om Finland.

Motionen väckte blandade känslor i Finland och ökade särskilt utrikesministeriets misstro vis-a-vis Europarådet för en lång tid framöver. Utrikesminister Karjalainen konstaterade att ”debatten om Finland i Europarådet bör förhindras, eftersom det inte ligger i vårt intresse att man diskuterar om våra förhållanden och politik utan vårt medgivande och deltagande.” Orsakerna bakom händelseförloppet förblev oklara, men tack vare svenska utrikesdepartementets agerande stoppades processen. Ambassadörerna Ralph Enckell i Stockholm, Otso Wartiovaara i London och Forsman i Wien var särskilt aktiva, liksom Gösta Bohman från Sveriges ER-delegation. Den svenska riksdagsledamoten Sven Gustafson hade också informellt påpekat för ER sin reservation angående motionen med hänvisning till det aktuella inrikespolitiska läget i Finland.

Församlingens president de Freitas förstod väl Finlands ståndpunkt och motionen bordlades vid presidiets och ständiga kommitténs möte i december 1968. Finlands ambassad i Paris meddelade Strasbourg den finska regeringens ståndpunkt enligt vilken Finlands tidigare definierade ståndpunkt inte förändrats och att regeringen var nöjd med möjligheterna att delta som observatör i det mellanstatliga samarbetet på många områden.

I väntan på inrikespolitisk konsensus

OECD-, EFTA- och KSSE-samarbetet erbjöd sedan slutet av 1960-talet välkomna möjligheter att öka kontakterna till Europarådet som följde med de nämnda organisationernas arbete. I juli 1967 deltog Hertta Kuusinen (DFFF) och centerpartisten Paula Ruutu från Finlands EFTA-kommitté i församlingens möte då man diskuterade kontakterna med dessa organisationer. I maj 1976 skickade riksdagen Olavi Martikainen och Erkki Tuomioja från riksdagens utrikesutskott att som observatörer ta del i parlamentariska församlingens session som behandlade uppföljningen av KSSE-toppmötet. Utskottets sekreterare Juhani Perttunen ombads då att utarbeta en rapport om Europarådets arbete och ställning.

Samma år gjorde utrikesministeriet en utredning i vilken man konstaterade bl.a. att Europarådet inte längre var ett forum där stormaktskonflikter kom upp. I detta sammanhang formulerades det villkor som framöver skulle vara avgörande nämligen att det knappast kunde anses ändamålsenligt att eftersträva ett ökat samarbete med ER utan samtliga riksdagsgruppers samtycke. Aktiva åtgärder förutsatte alltså politisk konsensus och samtliga riksdagspartiers godkännande.

Under 1980-talet fortsatte parlamentariska församlingen debattera det politiska läget i Europa, inklusive Östeuropa och KSSE-processen och kontakten med de östeuropeiska länder ökade gradvis. Händelserna i Polen och Sovjetunionens invasion i Afganistan väckte starka protester. Parlamentariska församlingen fördömde skarpt i januari och april 1982 de sovjetiska truppernas användande av våld som ledde till en flyktingvåg från Polen till bl.a. Österrike.

Intresset för Finland var uppenbart i Europarådet. I juni 1981 besökte Europarådets generalsekreterare Franz Karasek Finland i samband med den femte parlamentariska och vetenskapliga konferensen som ordnades i Helsingfors. Han träffade även utrikesminister Paavo Väyrynen. Väyrynen konstaterade då att frågan om utvecklandet av Finlands relationer framförallt var beroende av riksdagen eftersom Europarådet grundar sig på parlamentarisk samverkan. Enligt Väyrynen fanns det inget hinder för ett medlemskap, men frågan hade inte nyligen varit uppe i riksdagen.

I oktober 1981 frågade den franska senatorn Jean-Pierre Fourré i parlamentariska församlingen om förutsättningarna för Finlands medlemskap förändrats efter att Finland fått en ny president (Mauno Koivisto), och ifall Europarådet gjort sitt yttersta för att få Finland med i organisationen. Fourré var ordförande i franska senatens Finland-vängrupp.

I maj 1982 deltog återigen två representanter av riksdagens utrikesutskott i ett ER-möte Dublin som behandlade KSSE-processen och Europarådet kom upp i riksdagens utrikesutskott. I sin översikt till utskottet noterade utrikesminister Pär Stenbäck (SFP) bl.a. att Finland saknade ett alleuropeiskt (parlamentarisk) forum där landet kunde föra fram sina åsikter och hävda sina nationella intressen. Man befarade allmänt att om KSSE-processen havererade skulle Finland stå utanför viktiga europeiska fora. Stenbäck påpekade, att utvecklandet av relationerna till ER förutsatte samma politiska konsensus som Finlands anslutning till Nordiska rådet. Stenbäck betonade att det avgörande ställningstagandet låg i riksdagens händer. Utrikesministeriet förutsatte att riksdagen yttrar sig om frågan och visar för regeringen och utrikesministeriet i vilken riktning man vill utveckla relationerna med Europarådet. Regeringen var bunden av den parlamentariska viljan eftersom Europarådet ”från vår sida är framförallt ett parlamentariskt samarbetsorgan”.

Utrikesutskottet konstaterade avslutningsvis, att ärendet inte medgav vidare åtgärder. Ändringar i ställningstagandet förutsatte samtliga riksdagspartiers samtycke och ett sådant beslut var inte möjligt under rådande förhållanden.

I juni 1982 hade generalsekreterare Karasek till Finlands ambassad i Paris uttryckt sitt intresse för att göra ett nytt besök till Finland. Han fick svaret att det skulle vara lämpligare att återkomma till frågan efter riksdagsvalet i mars 1983.

Utvecklingen i Sovjetunionen tog en ny vändning under Mihail Gorbatchov. År 1986 lanserade Gorbachov sin perestroika-politik. I januari 1987 antog Europarådets parlamentariska församling en resolution om de baltiska folkens situation. Med hänvisning till KSSE:s slutdokument om folkens rätt till självbestämmande fördömde församlingen den sovjetiska ockupationen av de baltiska länderna och vädjade till KSSE-processen att ta upp frågan om människorättsläget i de baltiska staterna. I juni 1987 uppmanade USA:s president Ronald Reagan Sovjetunionens president Gorbatchov i sitt tal vid Brandenburger tornet i Berlin att öppna gränserna. Sommaren 1987 gjorde Europarådets spanska generalsekreterare Marcelino Oreja ett besök i Ungern och senare samma år besökte en ungersk parlamentarikerdelegation Strasbourg. I mars 1988 reste Oreja till Polen. Våren 1988 övergav Gorbachov Bresjnevs doktrin och godkände demokratiska reformer i Östeuropa. Parlamentariska församlingen behandlade en rapport om kyrkans ställning och religionsfriheten i Östeuropa i vilken man välkomnade den sovjetiska regeringens erkännande av brott mot religionsfriheten. I rapporten behandlades även andra mänskorättsfrågor.

Plötsligt blev det bråttom

Det snabba händelseförloppet tvingade Finlands utrikespolitiska ledning att omvärdera sin inställning till Europarådet och i april 1988 beslöt alltså regeringens utrikesutskott att inleda underhandlingar om Finlands medlemskap i Europarådet.

Utrikesminister Kalevi Sorsa besökte Strasbourg den 5 maj 1988 i egenskap av ordförande för EFTA:s ministerråd och träffade generalsekreterare Oreja. Den 27 maj 1988 skickade regeringen det officiella brevet till Strasbourg. En parlamentarikerdelegation bestående av representanter från samtliga riksdagsgrupper besökte Strasbourg i september 1988. I delegationen ingick även representanter för vänsterpartierna DFFF och DeVa. I oktober 1988 stod Finlands justitieminister Christoffer Taxell värd för Europarådets justitieminister-konferens i Helsingfors. I november 1988 besökte församlingens två rapportörer (Harald Lied, Norge och Friedrich Probst, Österrike) Finland. I februari 1989 godkände parlamentariska församlingen rapporten om Finland och antog utlåtandet om Finlands medlemskap. Den 28 april 1989 gav Finlands riksdag lagen om Finlands delegation i Europarådet.

Den 5 maj 1989 undertecknade utrikesminister Pertti Paasio Europarådets grundstadga och den europeiska människorättskonventionen i Strasbourg. Finland blev Europarådets 23de medlem. Samma dag firade Europarådet 40-årsdagen av dess grundande och såg fram emot en demokratisering över hela den europeiska kontinenten.

Vid den första sessionen som Finlands delegation deltog i godkändes en resolution om inrättandet av en specialgäststatus för länder som åtagit sig att respektera Europarådets principer och värden, och eftersträvar fullt medlemskap i organisationen. I juni 1989 beviljades Jugoslavien, Polen, Sovjetunionen och Ungern parlamentarisk specialgäststatus. I juli 1989 gjorde Sovjetunionens president Mihail Gorbatchov medföljd av utrikesminister Eduard Shevardnaze ett historiskt besök i Strasbourg och talade i parlamentariska församlingen. Drygt ett år senare i oktober 1990 blev Ungern och Polen medlemmar.

I över 70 år har Europarådet försvarat de västerländska värderingarna om demokrati, rättsstaten och lika rättigheter för alla. Idag (2019) då alla europeiska länder med undantag av Vitryssland och Kosovo är medlemmar står organisationen inför betydande politiska, ekonomiska och existentiella utmaningar. Behöver vi en alleuropeisk politisk organisation som försvarar en regelbaserad internationell order?

Helsingfors, augusti 2019

Gunilla Carlander-Reuterfelt